Inchieste e dibattiti

E' ancora valida la concezione del meridionalismo apparso nell'ultimo dopoguerra?




Pasquale Saraceno



Risponde un eminente meridionalista, il professor Pasquale Saraceno, presidente della Svimez, membro dei Consiglio di Amministrazione della Cassa per il Mezzogiorno, e consigliere economico dell'Iri.

Il nuovo meridionalismo delineatosi nell'immediato dopoguerra si caratterizza per quattro posizioni: l'industrializzazione va avviata subito; lo sviluppo agricolo va intensificato, investendo soprattutto nell'irrigazione; l'eliminazione del divario è problema non regionale ma di modifica della struttura dell'economia italiana; nell'area meridionale occorre effettuare un intervento straordinario in più campi coordinati in una sede ad hoc.
Esaminiamo brevemente le quattro posizioni:
a) Industrializzare subito: non vi sono certo più divergenze di opinione sull'urgenza dell'industrializzazione meridionale; e se si considera la gravità delle tensioni odierne deve giudicarsi un grave errore non aver preso misure atte a contenere negli anni '50 la concentrazione degli investimenti industriali in Piemonte e in Lombardia, promuovendo fin da quegli anni lo sviluppo industriale del Mezzogiorno.
Il problema della intensificazione degli investimenti industriali nel Mezzogiorno non si pone oggi in termini diversi da quelli di allora: occorre ottenere, come allora, che la quota più rilevante possibile degli investimenti industriali del Paese abbia convenienza ad effettuarsi al Sud. Non ha quindi senso discriminare tra impianti grandi e impianti piccoli e medi, tra impianti ad alta intensità di capitale e impianti ad alta intensità di lavoro, ,tra impianti che applicano tecnologie avanzate e impianti che applicano tecnologie tradizionali, tra impianti che inquinano e impianti che non inquinano.
Se determinati tipi di impianto - ad esempio gli impianti di media e piccola dimensione, oppure quelli ad alta intensità di lavoro, oppure ancora quelli dotati di tecnologie avanzate - in genere non si localizzano nel Mezzogiorno, segno è che le varie azioni fin qui intraprese per rendere convenienti le localizzazioni meridionali, in primo luogo la politica degli incentivi, sono state manchevoli nei. riguardi appunto dei settori che non sono attratti dalle ubicazioni meridionali. Sono quelle manchevolezze che vanno identificate e ad esse si deve porre riparo. Indipendentemente da questo fatto, possono esservi settori per i quali gli incentivi sono eccessivi; ed in tal caso essi vanno ridotti. Quanto agli impianti inquinanti in misura non ammissibile, essi non vanno consentiti né nel Centro-Nord né nel Mezzogiorno. Va in ogni caso tenuto presente che il sistema degli incentivi surroga la protezione doganale; esso andrebbe quindi differenziato in relazione alla varia natura dei processi che si vogliono rendere convenienti nell'area meridionale. E invece noi abbiamo ancora un sistema praticamente indifferenziato che può creare rendite per talune produzioni, mentre è insufficiente per altre.
L'odierno meridionalismo facilone che scopre oggi il ruolo delle piccole e delle medie industrie ad alto impiego di lavoro dovrebbe piuttosto, abituarsi all'idea che l'industrializzazione del Mezzogiorno richiede capitali molto più rilevanti di quello che è stato possibile destinarvi fino ad ora.
Proprio l'assimilazione dell'incentivo alla protezione doganale ci permette di dare un giudizio sulla congruità del sistema oggi vigente. Da tempo si è infatti mostrato che il valore economico della protezione consentita dagli incentivi è inferiore a quello della protezione doganale al cui riparo è sorta l'industria delle regioni nord-occidentali del Paese. E notisi che quella industria ha fruito di altri benefici: i profitti straordinari consentiti dalle commesse belliche conseguenti alle due grandi guerre e poi il pratico annullamento dei debiti delle imprese reso possibile dalle due inflazioni postbelliche. E ciò non è neppure bastato: peril sostegno del sistema industriale che si andava formando sono infatti occorsi anche i ripetuti salvataggi industriali effettuati nel ventennio tra le due guerre, un tipo di intervento che è poi continuato anche dopo l'ultima guerra, con un ritmo e per entità che non trovano esempi nel resto del mondo occidentale. A fronte di questa vicenda si collocano i 1.100 miliardi, in lire 1972, di contributi in conto capitale impegnati e ancora in parte non erogati all'industria meridionale a tutto il 1974. Si tratta di un importo probabilmente minore dei sopraprofitti di una sola delle due guerre conseguiti dalle industrie del triangolo; lo stesso può dirsi per ciascuna delle due inflazioni belliche di cui hanno beneficiato gli investitori in impianti industriali del tempo che, come era normale, si fossero largamente finanziati con prestiti bancari.
Non vi è modo ovviamente di procedere a valutazioni anche approssimate di tali benefici. Questa possibilità esiste però nei riguardi dei salvataggi bancari: la perdita assunta dallo Stato a seguito dei salvataggi bancari effettuati dopo la prima guerra mondiale fino all'operazione di risanamento effettuata dall'Iri nel 1934 è stata valutata in 10,5 miliardi del tempo (1), importo che si può far corrispondere a 1.400 miliardi del 1972. I contributi in conto capitale dati all'industria meridionale durante tutto l'intervento straordinario, ammontanti come detto sopra a 1.100 miliardi, sono dunque inferiori al costo dei soli salvataggi bancari, un costo, notisi, sopportato da una economia italiana certo molto più povera di quella odierna.
b) Intensificare lo sviluppo agricolo: dopo l'inizio dell'intervento straordinario, la produzione agricola è aumentata nel Mezzogiorno a un saggio del 50% superiore a quello del Nord; il Mezzogiorno, in una situazione di clima e di terreno certo meno favorevole di quella del resto del Paese e grazie specialmente all'intervento compiuto nel campo dell'irrigazione, giunge oggi a fornire più del 40% della produzione agricola nazionale. Nello stesso periodo, la forza di lavoro agricolo è diminuita da 3,5 milioni di unità all'inizio dell'intervento a 1,7 milioni di oggi; Il Mezzogiorno è però ancora lontano da una situazione di pieno impiego e ciò mostra quanto la tesi industrializzare subito non implicasse, come invece si pretende, una scelta contro l'agricoltura.
Quanto agli sviluppi futuri, va tenuto presente che la Cassa ha costruito invasi e altre opere di captazione per 5,6 miliardi di metri cubi, di cui 4,1 miliardi utilizzati: una metà circa per l'irrigazione, il resto per usi potabili e industriali. E poiché un altro miliardo di metri cubi si renderà utilizzabile nel corso del triennio 1976-78, si prevede che a seguito di opere già compiute o in corso di ultimazione si possa contare, per il prossimo futuro, su una disponibilità addizionale di acqua pari al 50% di quella già utilizzata. Se si tiene conto che nel Mezzogiorno vi è una forza di lavoro agricolo ancora utilizzabile non certo grande ma superiore a quella del CentroNord, si può ritenere che, proseguendo l'intervento straordinario, la produzione agricola meridionale continuerà ad aumentare, ove non manchi una politica agricola efficiente, a un tasso superiore a quello prevedibile per il Centro-Nord.
Questa prospettiva dà fondamento a valutazioni, sia pure di grandissima approssimazione, secondo le quali, per effetto anche dell'andamento mondiale dei prezzi agricoli, l'intervento nell'irrigazione, e in genere in agricoltura, effettuato dalla Cassa è il più conveniente tra tutti i grandi investimenti di settore effettuati nel nostro Paese nel trentennio postbellico; un investimento dunque fuori dall'area del miracolo ed estraneo alle leggi del miracolo.
c) L'eliminazione del divario è problema non regionale ma di modifica della struttura dell'economia italiana: all'inizio dell'intervento straordinario viveva nel Mezzogiorno il 37-38% della popolazione italiana e vi si localizzava il 60-65% del suo incremento; provvedere ad una quota così rilevante della nostra popolazione e del suo incremento non poteva costituire soltanto un sia pur gravissimo problema locale. Era l'intero meccanismo di sviluppo del nostro Paese che andava modificato. Non si richiedeva quindi solo che nelle regioni meridionali venisse svolta un'azione di grande portata; occorreva anche che le politiche generali (ad esempio, la politica creditizia o quella fiscale) e le stesse misure rivolte a particolari aree del Centro-Nord (ad esempio, la politica degli incentivi) fossero conformi o quantomeno non in contraddizione con la politica meridionalistica.
A proposito delle politiche non specifiche all'area, molto vi sarebbe da dire, in questa sede ci si limita a ricordare che il meridionalismo fu, dal primo momento, europeista, in considerazione del fatto che la minor protezione doganale di cui avrebbe fruito la futura industria meridionale per effetto dell'integrazione sarebbe stata più che compromessa dall'impulso addizionale dato allo sviluppo italiano da tale integrazione e alla possibilità di localizzarne una quota rilevante nel Mezzogiorno. Come è noto, questo impulso addizionale si verificò; mancò invece, salvo che per la siderurgia e la petrolchimica, una diffusione al Sud dell'industria di nuova localizzazione. E' poi da dire che la mancata accettazione all'interno della concezione meridionalista del nostro sviluppo, rese debole la nostra azione a Bruxelles in senso regionalistico; solo con l'ingresso della Gran Bretagna nella Comunità ebbe un primo avvio, a ben sedici anni dalla firma del Trattato di Roma, la politica regionale comunitaria.
d) L'intervento straordinario: si ritiene che, l'intervento straordinario fosse imposto da tre circostanze: dar luogo ad una spesa pubblica aggiunta alla spesa ordinaria, garantire la copertura della spesa per un periodo poliennale, coordinare in una sede ad hoc una molteplicità di azioni da svolgersi in campi diversi.
L'intervento straordinario è ovviamente, per sua natura, di carattere temporaneo; la sua utilità può cadere per due ordini di motivi: perché l'area meridionale ha raggiunto un grado di omogeneità con il resto del Paese tale da rendere superfluo il complesso di azioni comprese nell'intervento straordinario, oppure perché tali azioni possono essere svolte da altri organi.

Non è certo nella prima situazione che ci troviamo oggi: l'eliminazione del divario non solo economico esistente tra il Mezzogiorno e il resto del Paese è operazione oggi più ardua che nell'immediato dopoguerra; occorre quindi continuare a garantire al Mezzogiorno un afflusso straordinario di risorse. Quanto alla seconda possibilità - l'intervento straordinario può essere effettuato in altre sedi - va ricordato che il problema si poneva già all'atto in cui si riteneva possibile passare a un ordinamento basato su un programma. L'idea che il passaggio a un'azione programmata rendesse superfluo l'intervento straordinario venne allora respinta dai meridionalisti; si osservò al riguardo che se l'intervento straordinario è imposto dal fatto che nelle sedi ordinarie le esigenze della parte più debole del Paese non riescono ad affermarsi nei riguardi degli interessi della più forte, non si vede come un simile rapporto di subordinazione a danno della parte più debole non debba costituirsi anche in sede del nuovo tipo di azione ordinaria costituito dalla programmazione. La possibilità che per la prima volta nella storia del nostro Paese questa subordinazione non avesse luogo andava per lo meno verificata in base a una prima esperienza di azione programmata, doveva quindi essere respinta l'idea che, per il solo fatto di aver creato un organo per la programmazione - o più precisamente di averci pensato - la questione meridionale sarebbe stata automaticamente avviata a soluzione con la sola azione ordinaria. L'esperienza compiuta ha dato fin troppo ragione, come era da attendersi, alla posizione presa dai meridionalisti.
Il problema si ripropone oggi a seguito dell'attuazione dell'ordinamento regionale. E' ovvio che l'intervento straordinario, le cui connotazioni, del resto, sono già molto cambiate nel corso del venticinquennio trascorso dal suo inizio, non può non mutare per il semplice fatto che esiste l'ente regione; tale mutamento è del resto già in corso. Ci si deve però domandare: per il solo fatto che esiste l'ente regione e tenuto conto delle strutture che esso oggi possiede, l'intervento straordinario centralizzato può essere sostituito da una serie di azioni ordinarie svolte da ciascuna regione nel territorio di propria competenza? Oppure in ogni regione si avrà una azione ordinaria e una straordinaria? E la determinazione dell'ammontare dell'intervento straordinario, concepito come spesa addizionale rispetto a quella ordinaria, come e dove verrà effettuata? Come evitare che anche quello 0,50% del reddito nazionale che è destinato all'intervento straordinario anziché essere aumentato, come e necessario, svanisca nella moltitudine delle amministrazioni centrali e periferiche attraverso le quali si svolge l'azione ordinaria? Si rinuncerà alla presenza in sede di governo, con il ministro per il Mezzogiorno, di una voce distinta che faccia presente in ogni momento che le leggi di sviluppo del Mezzogiorno sono radicalmente diverse da quelle del Centro-Nord, e ottenga che le azioni in corso nel Sud non siano neutralizzate, come è avvenuto in passato, da altre azioni? Altre domande potrebbero essere proposte riguardo al rapporto intercorrente tra ordinamento regionale e intervento straordinario; le poche ora enunciate sono però sufficienti per rilevare che non si può, in nome del regionalismo, così come non si poteva in nome della programmazione, eludere le questioni sollevate dalla eventuale cessazione dell'intervento straordinario.
Il fatto è che carattere temporaneo va attribuito non genericamente all'intervento straordinario nel suo complesso, ma a una serie di azioni che nella situazione data si ritiene debbano essere coordinate in una sede centrale a titolo straordinario; non ha quindi molto senso discutere, in astratto, dell'abolizione o della continuazione dell'intervento straordinario; ciò che importa è accertare quali azioni non si giustificano più in quella sede e se nuove azioni vi vanno inserite.
Si consideri il caso nelle aree di particolare depressione: questa azione ha condotto la Cassa ad approvare oltre 5.000 progetti per un importo medio dell'ordine di circa 70 milioni; non si comprende proprio per quale considerazione questa grande massa di lavoro debba essere decisa da Roma e non dalle sedi regionali; in questo campo non vi sono certo esigenze di coordinamento o di altra natura, soddisfacibili in una sede centralizzata, meglio che presso le regioni. E' vero probabilmente il contrario da chi non neghi, come, salvo errore, non si deve negare alle regioni, la capacità tecnica e amministrativa di compiere l'intervento in questione.
Altra attività che beneficerebbe di un decentramento regionale è quella della formazione, specie nel campo manageriale; si giustifica sempre meno che da Roma si debba giudicare di corsi che si tengono in gran parte nei capoluoghi di regione e che hanno un diretto interesse per i processi di industrializzazione in corso o sperati nelle varie aree. In una sede centrale potrà essere eventualmente svolta un'attività di organizzazione, di scambi di esperienze e di acquisizione di competenza non disponibili nel complesso delle regioni.
E che dire del fatto che proprio in questi mesi ci si attende che l'attività della Cassa, addirittura si espanda nel campo delle costruzioni ospedaliere, cioé in uno dei campi dove l'assunzione di compiti e di responsabilitá da parte delle regioni è in uno stadio più avanzato?
Che l'estensione dell'intervento straordinario vada per così dire storicizzato in riferimento al rapidissimo variare della situazione e non vada semplicemente discusso in termini di "intervento si - intervento no", è indicato dai seguenti dati sull'attività della Cassa nel triennio 1972-75, successivo alla legge 853 del 1971. Gli impegni assunti dalla Cassa sono passati, in moneta costante 1972, da 804 miliardi nel '72 a 1.220 nel '74, con un incremento di quasi il 30%. Il meridionalismo turistico degli inviati speciali della stampa padana non si dà certo cura di rilevare questi fenomeni ai fini di un esame serio della questione, non va invece dimenticato che la Cassa ha raggiunto una capacità di azione direi unica nella nostra sfera pubblica. Questa constatazione genera due rilievi in un certo senso opposti: da un lato, non disperdere una struttura la cui attività è capace di un simile ritmo di espansione; d'altro lato, non perdere occasione per alleggerirla di compiti che l'ordinamento regionale non giustifica più e che possono addirittura essere svolti da parte della regione in modo più aderente alle esigenze delle singole aree componenti la complessa realtà meridionale
Non è però questa la sede per un esame sistematico di questo genere di reali questioni; sia solo consentito osservare ancora che in un Paese che ha dato così meschina prova di sé in tema di programmazione nazionale, non si è ancora iniziata una ricerca sistematica dei motivi di un simile fallimento e dei criteri con cui riprendere la costruzione di uno strumento di cui oggi riconoscono la necessità; e invece si propone di sopprimere l'unica sede in cui un'azione coordinatrice si svolge da tempo, sia pure con risorse inadeguate e soprattutto senza il necessario complemento di una politica generale che, come detto sopra, eviti di neutralizzare gli effetti che ci si attendevano dall'intervento straordinario. E non si può non rilevare che è stato solo quando si è prospettata l'opportunità di far cessare tale intervento che si è manifestato un interesse per il Mezzogiorno da parte del meridionalismo d'accatto della stampa centro-settentrionale.
In conclusione, se le posizioni caratterizzanti il meridionalismo postbellico sono quelle indicate in principio, permane la validità di quel sistema di pensiero; e non si vede proprio su quali basi si parli oggi di meridionalismo in crisi, di rilancio della politica meridionalista, di svolta da compiere, ed altro. Il fatto è che la concezione meridionalista dello sviluppo italiano non è stata, è vero, contestata; è stata solo ignorata. E il nostro sviluppo si è svolto nel modo di sempre, nel senso che il modello di sviluppo della parte più forte del Paese viene identificato con il modello di sviluppo del Paese intero: la questione meridionale si presenterà poi come una questione residua nei cui riguardi si vedrà quali misure prendere. E a questo riguardo non si può non rilevare che da molte parti si chiede di cambiare l'attuale modello di sviluppo; salvo errore, non si precisa mai che si debba passare a un modello di sviluppo che, in primo luogo, prosegua sistematicamente l'unificazione economica e sociale del Paese, si adotti cioè il modello di sviluppo proposto dai meridionalisti.

2 - L'intervento straordinario nella situazione attuale

Primo tra i nuovi impegni dell'azione meridionalista è oggi quello di adeguare le risorse dell'intervento straordinario al fenomeno dell'inflazione. Invero, non si tratta di un impegno nuovo: il moto di aumento dei prezzi ha caratterizzato tutto il periodo venticinquennale lungo il quale si è svolto l'intervento; quindi esso si è sempre concentrato in un valore reale inferiore a quello del momento in cui il Parlamento assegnava i fondi e quindi esprimeva la volontà politica di effettuare azioni corrispondenti al valore economico della moneta nel momento in cui si effettuavano le assegnazioni. Durante tutti i 25 anni dell'intervento straordinario vi è stata insomma una continua "tosatura" delle risorse utilizzabili per le azioni poi effettivamente intraprese. Le grandi e certo giuste battaglie fatte sul tema della contingenza avrebbero legittimamente potuto prendere congiuntamente in considerazione le risorse assegnate alla Cassa, risorse il cui utilizzo, in sostanza, si risolve in gran parte, in retribuzione diretta e indiretta di lavoro meridionale.
Il fenomeno inflazionistico ha però assunto dopo il 1972 una tale rilevanza da incidere gravemente sulla portata, già grande, dell'intervento. Basti pensare che il valore reale delle assegnazioni alla Cassa disposte dalla legge 6 ottobre 1971, n. 853, era ridotto di un terzo alla fine del 1974, e si ridurrà ulteriormente all'atto in cui, con l'avanzamento delle opere, si utilizzeranno, nei prossimi anni, le somme che il Tesoro verserà alla Cassa. L'inflazione finisce così per divenire un modo (che erroneamente si suppone indolore) per, ridurre l'intervento straordinario e rendere possibile di utilizzare altrove le relative risorse. Certo non èfenomeno che abbia interessato l'enorme letteratura prodotta nel nostro Paese, da due anni a questa parte, sul tema dell'inflazione; converrà quindi ricordare che, secondo prime valutazioni, occorrerebbe assegnare alla Cassa tra 2.500 e 3.000 miliardi se si volesse mantenere il valore reale delle assegnazioni fatte dalla legge 6 ottobre 1971, n. 853, per tutto il tempo occorrente per condurre a termine le opere finanziabili con quella legge.
Altro impiego che sotto molti riguardi si presenta come sostanzialmente nuovo è quello costituito dai "progetti speciali". Si tratta, invero, di un istituto introdotto fin dal 1971, con la legge 853; solo con ritardo e in modo non molto chiaro una direttiva è stata data al riguardo, e solo ora il nuovo istituto comincia a dar luogo a flussi di investimenti; è da augurare che la nuova legge di finanziamento dell'intervento straordinario per il periodo 1976-80 lasci che questa prima esperienza cominci a dare i suoi frutti e non annulli il difficile lavoro di chiarimento e di progettazione fin qui compiuto introducendo nuove denominazioni, trasferendo competenze e. mutando, e non mai precisando, i contenuti del nuovo istituto. Opportuno sarebbe piuttosto, nel dibattito che continua a svolgersi intorno ai progetti speciali, cominciare a fare un pò di conti e identificare i modi con cui coprire l'ingente fabbisogno di capitale richiesto dai progetti speciali per un importo di 370 miliardi; il 1974 è stato però il primo esercizio in cui gli impegni per progetti speciali hanno assunto una certa consistenza. Prime, previsioni sulla somma impegnabile per i progetti già decisi sembrano indicare un fabbisogno dell'ordine di 7.000 miliardi attuali. Se altri progetti venissero deliberati dalle superiori Autorità, il fabbisogno risulterà corrispondentemente accresciuto; va poi tenuto conto del saggio di inflazione e del fabbisogno comportato da quel tanto di intervento straordinario che non verrà trasferito alle regioni.
Problemi nuovi per l'azione meridionalista sono poi sorti negli scorsi mesi a seguito dell'inizio, da parte della Cee, di una politica regionale. Al nostro Paese è stato assegnato il 40% delle risorse di cui il Fondo regionale di sviluppo potrà disporre nel triennio 1975-77; noi potremo quindi ottenere nel triennio una somma che è variabile, a seconda dell'andamento dei cambi, ma che non dovrebbe essere minore di 75 miliardi nel 1975, e di 125 miliardi nel 1976 e nel 1977.
Data l'esistenza della Cassa, il nostro Paese è da ritenere in grado di presentare progetti atti ad acquisire dette risorse senza ritardi rispetto ai tempi in cui esse si renderanno esigibili. Di altra natura e ben più gravi sono però i problemi sollevati dall'inizio, da parte della Cee, di un'azione volta a ridurre i rilevanti
divari esistenti tra le regioni della Comunità. Proprio l'esperienza da noi compiuta nel Mezzogiorno indica che il trasferimento di fondi dalle aree ricche alle aree povere (trasferimento che del resto non potrà mai avvenire per importi rilevanti tra i Paesi della Cee) è solo un elemento di una efficiente politica di riduzione dei divari di sviluppo esistenti all'interno di una Comunità. Come è indicato dall'esperienza italiana, occorre che la componente regionale sia presente in tutte le politiche che la Comunità è legittimata a svolgere; e la politica agricola è quella che più richiede, quanto meno per quanto riguarda il Mezzogiorno, un simile cambiamento di indirizzo. Molto vi sarebbe da dire sulla necessità di passare, in campo agricolo, da azioni comunitarie ispirate a criteri comuni alle varie aree, ad azioni che invece partano dalla considerazione delle condizioni particolari in cui l'agricoltura viene esercitata in ciascuna area. L'interesse vitale per il Mezzogiorno di un simile passaggio può essere subito colto se si ricorda che l'apertura del Mercato comune ai Paesi mediterranei mette ovviamente l'agricoltura meridionale in una situazione particolare che non si ritrova in nessun Paese della Comunità.
Ancora in tema di agricoltura, va peraltro osservato che l'andamento dei prezzi mondiali dei prodotti agricoli, mentre accresce il valore economico degli investimenti effettuati in passato dalla Cassa nel campo dell'irrigazione, mette sotto una luce nuova la continuazione di una tale politica. Come è ovvio, sono le risorse idriche di più conveniente utilizzo quelle che vengono prima utilizzate; il passaggio alle risorse meno economiche è però oggi reso più conveniente dal miglioramento dei prezzi; una simile politica, peraltro, implica da un lato un aumento delle disponibilità investibili, dall'altro l'adozione di politiche capaci di determinare un economico e rapido utilizzo delle risorse idriche che si andranno creando.
Quanto al tema dell'industrializzazione è da rilevare preliminarmente che, mentre la creazione delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale è materia di intervento straordinario, tale propriamente non é la materia degli incentivi. Sembra del tutto ovvio che il primo elemento di una politica di industrializzazione del Mezzogiorno si determina in sede di formulazione di una politica industriale; ed è questa una determinazione di carattere nazionale e non regionale; sarà infatti in quella sede che sarà chiarito quali sviluppi conviene abbiano, sul piano nazionale, la petrolchimica o la siderurgia o l'elettronica o altro. Seconda fase del processo è la formulazione di una politica di incentivazione diretta ad ottenere che gli sviluppi preconizzati abbiano effettivamente luogo e poi che si effettuino in certe aree e non in altre. Ed è difficile negare che anche questa azione non costituisca un capitolo della politica industriale; sarà però un capitolo la cui definizione vedrà tra i massimi protagonisti il ministero per il Mezzogiorno: questo infatti deve accertare non solo che il complesso degli incentivi abbia, come si è detto, l'efficacia che avrebbe una sufficiente tariffa doganale, ma deve anche vegliare che il sistema non sia vanificato da incentivi consentiti in aree esterne al Mezzogiorno.
Conferisce carattere nazionale alla politica degli incentivi anche il fatto che essa incide sulla politica del costo del denaro; una politica che non può non essere unitaria rispetto all'intera economia del Paese (2).
Consiglia di tener distinto il problema della regolamentazione degli incentivi da quello del finanziamento dell'intervento straordinario anche la circostanza che tale intervento si muove secondo linee prefissabili per periodi poliennali, nell'intento di intensificare la costituzione di certi ordini di infrastrutture. La politica degli incentivi deve invece essere derivata da una valutazione che le non prevedibili vicende congiunturali avranno, sul piano nazionale, sul flusso complessivo e sulla ripartizione settoriale degli investimenti industriali; ma qui dovrebbe aver inizio un complesso e delicato discorso sulle incertezze nuove che sono venute a gravare negli ultimi tempi sulla industrializzazione del Mezzogiorno, tema non costringibile nei limiti di questo incontro (3).

N0TE
1) P. Saraceno, L' Iri, origine e ordinamenti. UTET, 1956, pag. 15.
2) Nella politica degli incentivi, oggi è affidato alla Cassa il compito di dare esecuzione alle decisioni prese dal Cipe. L'utilità di questa soluzione può essere dovuta anche al fatto che la Cassa ha acquistato credito presso organismi internazionali come la Banca Mondiale, la Banca Europea degli Investimenti, la Comunità Economica Europea. L'avvio dell'attività della Società Finanziaria Meridionale, se questa attività si svolgerà secondo i criteri in elaborazione presso la Cassa, aumenterà ulteriormente il credito internazionale dell'ente. E lo stesso effetto potrà produrre il modo con cui la Cassa si accinge a fare da contropartita al Fondo Regionale Europeo. Tutto ciò però non basta per ricondurre l'incentivazione nella logica dell'intervento straordinario; tra l'altro va ricordato che l'incentivazione degli investimenti industriali nel Mezzogiorno dovrà continuare molto al di là della vita della Cassa, attualmente fissata al 1980.
3) Si veda, su questo tema, il forte intervento di Novacco, presidente dell'Iasm, al Convegno di Napoli del 13-14 marzo 1975.

 

 

Il futuro del Mezzogiorno può dipendere dai progetti speciali (circa 480 miliardi stanziati su deliberazione del Cipe, più 324 miliardi aggiunti dalla Cassa, per attuazione di programmi diversi e già compresi negli impegni settoriali). Ecco come si articolano i progetti speciali approvati fino a questo momento, (tra parentesi, in milioni di lire, le somme impegnate a tutto il 1974, più quelle aggiunte dalla Cassa):
I - Primo lotto funzionale del Porto-Canale industriale di Cagliari, (17.347 milioni + 0);
II - Infrastrutture nella zona sud-orientale della Sicilia, (52.811 milioni + 38.229 milioni);
III - Disinquinamento del Golfo di Napoli, nella Regione Campania, (28.260 milioni + 31.571 milioni);
IV/X - Produzione intensiva di carne nel Mezzogiorno continentale, riguardante le regioni Calabria, Basilicata, Puglia, Campania, Molise, Abruzzi e Basso Lazio, (3.519 milioni + 0);
XI - Sviluppo dell'agrumicoltura nelle Regioni Sicilia, Calabria e Basilicata, (1.856 milioni + 0);
XII - Strada Mediana Transcollinare Aprutina nelle Regioni Marche, Abruzzo e Molise, (21.779 milioni + 4.254 milioni);
XIII - Utilizzazione intersettoriale delle acque del fiume Tirso, in Sardegna, (2.773 milioni + 17.170 milioni);
XIV - Utilizzazione intersettoriale delle acque degli schemi idrici nelle Regioni Puglia e Basilicata, (184.200 milioni + 186.942 milioni);
XV - Utilizzazione intersettoriale delle acque del Bifermo, nel Molise, (10.892 milioni + 4.950 milioni);
XVI - Approvvigionamento idrico delle isole Elba e Giglio, in Toscana, (987 milioni + 1.596 milioni);
XVII/XVIII - Realizzazione di approdi turistici sul Tirreno meridionale e sull'Adriatico meridionale, (4 milioni + 0);
XIX - Sviluppo agroturistico della Sila e dell'Aspromonte, in Calabria, (1.081 milioni + 0);
XX - Valorizzazione turistica dei monti della Duchessa e dei Velino, nel Lazio, (6.000 milioni + 0);
XXI - Sistema viario a carattere interregionale per l'integrazione e lo sviluppo della Campania interna, (18 milioni + 5.149 milioni);
XXII - Attrezzatura dei territorio dei versante Tirrenico della provincia di Reggio Calabria, (152.454 milioni + 33.463 milioni).


1951 - Politica delle infrastrutture

Reddito pro-capite: 122.106 lire
Occupati in agricoltura: 3.679.000 unità
Occupati negli altri settori: 2.780.000 unità
Investimenti pubblici e privati ('51-'60): 800 millardi l'anno
Consumi pro-capite: 50% della media nazionale
Emigrazione complessiva ('51-'57): 1.010.050 unità

- Della creazione della Cassa per il Mezzogiorno De Gasperi parlò (era al suo sesto ministero) in una conferenza stampa del 14 marzo 1950. Nel mese di maggio iniziò il dibattito parlamentare sulla legge istitutiva, che venne definitivamente approvata il 10 agosto. La legge portava il numero 646: per la prima volta nella tormentata storia del Sud, uno strumento tecnico ad alto livello avviava un tentativo di politica meridionalistica a largo raggio. Le condizioni dei beni civili e dei servizi sociali nelle regioni meridionali erano terrificanti: i comuni provvisti di adeguati impianti idrici non raggiungevano neanche il 5%; ancora inferiore era il numero di centri abitati forniti di efficienti reti fognanti; la Calabria era macinata da acque furibonde come arieti, le fiumare maggiori (almeno 600) irrompevano nelle anguste fondovalli distruggendo i magri raccolti; in Sardegna le paludi erano estesissime, e l'enterite virale mieteva in alcuni centri (a Cabras la chiamavano "la peste", e tornava con puntuali cicli annui) più vittime della stessa malaria; in Puglia e Basilicata, in Abruzzo e Molise, un'agricoltura di rapina, condotta su terre assetate, permetteva solo la sopravvivenza di milioni di famiglie; in Sicilia interi paesi si spopolavano da un giorno all'altro. La Cassa nacque in mezzo all'infuriare della riforma agraria, quando i contadini in rivolta occupavano i grandi latifondi; e sorse inizialmente come coronamento della riforma, con un programma di irrigazioni, riordinamenti fondiari, bonifiche idrauliche, in dimensioni limitate. La terra, questo dato permanente della "lame" contadina meridionale, era al centro degli interessi iniziali dei legislatori, i quali proposero come rimedio alla jaquerie una distribuzione di terre per far calare la febbre, e una serie di opere pubbliche che non lasciassero gli assegnatari soli nel deserto delle argille meridionali.

1957 - Gli incentivi all'industria

Reddito pro-capite: 151.499 lire
Occupati in agricoltura: 3.015.000 unità
Occupati negli altri settori: 3.571.400 unità
Investimenti pubblici e privati (1961-65): 1.880 miliardi l'anno
Consumi pro-capite: 58% della media nazionale
Emigrazione complessiva (1957-67): 2.222.368 unità

Sette anni dopo, 1957: gli assegnatari cominciano ad abbandonare in massa le terre, l'emigrazione verso le metropoli del "triangolo industriale" del Nord e verso i sei Paesi della Comunità Economica Europea si avvia a diventare biblica: nel 1960-61 raggiungerà il ritmo di un'unità ogni minuto primo. I redditi bassissimi fungono da leva, braccia e cervelli cercano altrove una risposta alla loro domanda di una diversa dignità umana e sociale, economica e civile. Comincia da questo momento il riflusso' delle rimesse dall'estero, che sarà destinato a salvare tante volte la bilancia nazionale dei pagamenti: l'oscuro, silenzioso, duro lavoro dei meridionali (i quali conteranno i primi morti in massa a Mattmark e a Marcinelle, che vestiranno a lutto interi paesi del Sud) sarà troppo spesso annientato dal massiccio rastrellamento monetario effettuato nelle regioni meridionali soprattutto per mezzo dei sistemi di risparmio postale e delle assicurazioni. Così, il frutto del lavoro dei meridionali è investito a Nord, in regioni privilegiate, col risultato che si approfondisce lo storico "fossato" tra le due ripartizioni territoriali italiane. Anche per ovviare a questo fenomeno, nel 1957 si fissa con la legge Cortese-Cottone, per il sistema delle Partecipazioni Statali, l'obbligo di destinare al Mezzogiorno il 40% dei complessivi investimenti sul territorio nazionale. Nascono gli incentivi, che abbracciano i tre settori-chiave: agricoltura, industria e turismo. Non mancano le speculazioni degli imprenditori settentrionali e' di alcuni bucanieri meridionali, ma si ritiene che siano un male necessario quanto inevitabile, almeno all'inizio di questa nuova politica d'intervento. Spuntano i "nuclei di industrializzazione" e le "aree di sviluppo industriale", con i primi insediamenti di un certo respiro. E si accende la polemica sulle "cattedrali nel deserto".

1967 - Programmare le imprese

Reddito pro-capite: 448.103 lire
Occupati in agricoltura: 2.153.000 unità
Occupati negli altri settori: 3.949.100 unità
Investimenti pubblici e privati (1967-71): 2.500 miliardi l'anno
Consumi pro-capite: 66% della media nazionale
Emigrazione complessiva (1967-71): 183.000 unità l'anno

L'esperienza degli incentivi rivela, numerose lacune, e va aggiornata. Ci si accorge che nelle regioni meridionali sono scese le grandi industrie pubbliche in forza della legge del 1957, e solo poche imprese private veramente vitali, produttive, capaci di resistere in un'economia aperta qual'è quella del Mezzogiorno. Molte iniziative sono sorte in virtù delle facilitazioni, ma subito dopo si sono rivelate effimere. In particolare, si rivela la mancanza di un saldo tessuto connettivo, della piccola e media industria che è la struttura portante dell'economia e dell'occupazione nel Centro-Nord. Si aggiusta il tiro: si diffonde la consapevolezza che le iniziative per il Sud vanno calibrate meglio, perché siano ben più efficaci. Viene formulata a questo punto la cosiddetta "contrattazione programmata". Visto che industrie e imprenditori privati stentano a scendere al di qua della linea Gotica, sarà lo Stato a concordare con loro progetti di investimenti in settori più utili sia all'espansione economica che alla crescita dell'occupazione. A monte, c'è anche il problema del congestionamento (industriale e urbano) delle metropoli del Nord. In pratica, la popolazione italiana si è andata progressivamente "meridionalizzando" con i massicci apporti dell'emigrazione. Ci si accorge, dunque, che è preferibile risolvere a Sud i problemi che - diversamente - si ripropongono nel "triangolo" se non si suturano le fughe di uomini dalle regioni meridionali. A valle, sono anche i problemi del riequilibrio socio-economico italiano: il mancato sviluppo del Mezzogiorno può compromettere a breve termine l'intero sviluppo nazionale nei confronti dei partners europei, i quali (nel Borinage belga, nel Midi francese, nello Schleswig-Holstein tedesco) stanno predisponendo complessi piani di intervento.

1971 - Si riorganizzano gli interventi

Occupati in agricoltura: 1.841.100 unità
Occupati in altri settori: 4.089.000 unità
Investimenti pubblici e privati: 4.180 miliardi
Consumi pro-capite: 70% della media nazionale
Emigrazione complessiva: 180.000 unità

Il Parlamento approva la legge sul Mezzogiorno che rilancia e riorganizza l'intervento per lo sviluppo meridionale. Vengono messi a disposizione della Cassa per il Mezzogiorno, per il quinquennio '71-'75, complessivi 7200 miliardi di lire, cioè una massa di capitali superiore a quella dal 1951 in poi. Nascono i "progetti speciali", cioé programmi integrati di investimento, non limitati a settori o circoscrizioni territoriali, da realizzare con la collaborazione di tutte le forze produttive e con indicazioni autonome delle Regioni. Che significato ha questa legge? Dopo aver verificato che la "centralità" del problema meridionale non è soltanto un concetto politico, ma una realtà pressante, si decide di fare della politica per il Sud il cardine della stessa politica economica nazionale. Vale a dire: il riscatto delle regioni meridionali non è un'esigenza che si aggiunge alle altre, riguardanti il nostro progresso socio-economico, ma si identifica con la stessa esigenza di sviluppo del Paese. A questo sforzo l'Iri partecipa con un piano di investimenti al 1975 per 2.600 miliardi: occupazione prevista, 130.000 unità. Una certa sfiducia nella programmazione viene controbilanciata, dal punto di vista meridionale, dai progetti speciali approvati in questi giorni: 1.900 miliardi di lire per l'irrigazione, 882 miliardi per opere di forestazione, precedute dagli investimenti per il disinquinamento del golfo di Napoli, per l'utilizzazione delle acque in Puglia e Basilicata, per il porto e il Centro Siderurgico di Gioia Tauro, e preliminari all'attuazione di altri progetti integrati: quello per lo sviluppo dell'agrumicoltura (Sicilia, Calabria e Basilicata), e quello per la produzione di carne, che coinvolgerà tutte le regioni meridionali, con programmi d'intervento finanziabili tra il 1975 e il 1980.


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