SULLA CASSA DEL MEZZOGIORNO

PROBLEMI DELLO SVILUPPO MERIDIONALE




Claudio Alemanno



Può sembrare strano che proprio nel momento in cui si avverte una caduta di vigore dell'attenzione culturale verso il problema del Mezzogiorno si afferma al tempo stesso l'esigenza di un più marcato impegno politico in questa direzione. E' infatti evidente che, se si vuole sottrarre l'intervento nel Sud ai disagi ed alle inefficienze della burocratizzazione costruita con l'apparato istituzionale finora utilizzato, occorre dare nuovo respiro all'azione politica. Di fronte ad una struttura economica e sociale che si va modificando c'è una struttura di potere che non corrisponde alla dinamica in atto e che trova spesso nel controllo degli organismi di intervento meridionali la sola ragione di esistere.
Nel tentativo di superare questa prospettiva paralizzante sono state avanzate in sede legislativa alcune proposte profondamente innovative del sistema in atto, che ruota attorno all'attività della Cassa per il Mezzogiorno e dei suoi organismi settoriali (Iasm, Formez, ecc.). Si è avvertita in sostanza la necessità che, di fronte ad una realtà economica resa fluida da una serie di avvenimenti tumultuosi (crisi dell'industria e dell'occupazione, problemi di mobilità extraziendale, nuovo impegno regionale nella qualificazione dello sviluppo e nella localizzazione industriale, ecc.), non vi è grande interesse ad operare scelte strategiche, che verrebbero limitate nella loro efficacia attuativa dall'attuale configurazione della politica di intervento.
Ancora una volta ci si trova di fronte alla ricerca di una effettiva "saldatura" tra la questione meridionale come problema politico e sociale e le linee operative di un intervento pubblico, che ha la pretesa di ridurre gli squilibri impliciti nella dinamica dello sviluppo italiano.
A noi è parso utile, nella prospettiva di un dibattito parlamentare che auspichiamo seriamente impegnato, rivisitare i termini del problema negli anni 1945 - 1950 e seguenti cogliendo i momenti in cui la "questione meridionale" ha avuto più forte valenza politica nell'esercizio dell'attività legislativa.

La svolta degli Anni '50: Cassa per il Mezzogiorno e Riforma Agraria
L'istituzione della Cassa ed i provvedimenti della Riforma Agraria adottati nel 1950 (questo pacchetto di provvedimenti va letto unitariamente perchè identico era l'obiettivo perseguito) costituiscono in termini operativi la conseguenza logica dell'evoluzione registrata dal dibattito sulla "questione meridionale" nel dopoguerra: elemento di rottura su cui impostare il rinnovamento dello Stato e delle sue strutture per alcuni (Napolitano, Amendola, Alicata, Ceriani Sebregondi); elemento di conservazione per gli altri, nel senso che i benefici derivanti dall'intervento non dovevano tradursi in riforme istituzionali (De Martino, Corbino, Campilli, Jervolino). In fondo erano gli stessi argomenti che su base più ampia animavano il dibattito economico dell'immediato dopoguerra con riferimento all'utilità o meno della programmazione nazionale. Quest'ultima ipotesi fu ben presto accantonata e contemporaneamente, dall'idea di un rinnovamento della situazione meridionale e delle sue strutture economiche e politiche, si approdò ad un intervento "riduttivo", rivolto ad attivare il mercato potenziale del Sud per favorire la ripresa dell'economia italiana. Le scelte che determinarono gli interventi furono effettuate tenendo conto di valutazioni parziali ed approssimate, senza approfondire in alcun modo gli effetti economici complessivi di medio e lungo periodo.
Così, dalla constatazione che essendo ancora l'Italia del '50 un Paese ad economia prevalentemente agricola, pareva non sussistessero i presupposti per uno sviluppo spaziale delle attività industriali. I problemi di più urgente soluzione (disoccupazione, potenziamento delle attività agricole e creazione di una domanda addizionale di prodotti industriali) furono impostati senza valutare le proiezioni economiche di lungo periodo e le interrelazioni tra le diverse variabili ed affidati alla definizione di due fondamentali interventi: la Cassa per il Mezzogiorno e la Riforma Agraria. Si preferì dunque l'adozione di strumenti che dovevano avviare a soluzione solo le maggiori questioni del momento, facendo in questo modo prevalere le tesi che in sede politica e governativa erano portate avanti dai gruppi più cauti e "conservatori", ispirate da un desiderio di sostanziale continuità con i termini della "questione" utilizzati nel passato.
L'approccio al problema meridionale diventò "globale" soltanto nel senso che si ritenevano la Cassa e la Riforma Agraria strumenti utili per colmare le carenze macroscopiche del sistema. Ma non era certo "globale" nel senso di ricercare risposte corrispondenti ad un approfondimento generale delle prospettive dell'economia italiana, e degli effetti dell'intervento straordinario in questa direzione.
I limiti indicati furono subito colti dai gruppi meridionalisti più attenti. Uno studio Svimez del 1950, analizzando gli investimenti previsti nel primo biennio di attività della Cassa, concludeva che "la spesa addizionale avrebbe generato di per se stessa un trasferimento al Centro-Nord di buona parte dei suoi effetti" ed auspicava l'avvio di un processo di industrializzazione che "solo avrebbe potuto localizzare al Sud gli effetti attesi della spesa pubblica e dare inizio ad un processo di sviluppo dell'economia meridionale".
I provvedimenti di riforma fondiaria (promulgati nel periodo che va dal maggio al dicembre 1950) vanno ricondotti alla necessità di riordinare lo stato drammatico dell'economia agraria (popolazione impegnata in esubero, bassi salari, contratti di mezzadria e colonia poco remunerativi per il lavoro agricolo). Pur ammettendo che furono sollecitati dalla volontà di modificare lo schema dei rapporti istituzionali che regolavano la proprietà agraria, occorre sottolineare che di fatto acquistarono solo un valore persecutorio nei confronti del latifondo, senza provvedere in alcun modo alle istanze vere del comparto: l'organizzazione della nuova e polverizzata proprietà agraria in funzione del riordino produttivo, colturale e di mercato fu completamente trascurata.
Quindi mentre la riforma fondiaria era marcata principalmente da caratteri ideologici (se non demagogici), l'istituzione della Cassa per il Mezzogiorno (Legge 10 agosto 1950, n.646) era sorretta invece da una visione più pragmatica e strumentale. Strumentale rispetto alla ripresa dell'economia nazionale e alla utilizzazione della capacità produttiva sottoutilizzata, oltre che al rispetto dell'esigenza di ridurre la disoccupazione meridionale. Quindi strumentale anche rispetto alla azione di riforma agraria e fondiaria non a caso resa contemporanea alla politica degli interventi, che tra le funzioni assegnate alla Cassa prevedevano anche quella di ente finanziatore della riforma agraria.
Naturalmente il tentativo pragmatico di superare le lacune delle strutture amministrative locali con l'istituzione della Cassa non riuscì, poichè fu influenzato e indebolito dalle stesse strutture che si intendeva superare. L'apprezzamento meditato dei limiti e delle carenze dell'intervento della Cassa fu il risultato di un lento lavoro di revisione critica dei meccanismi posti in essere. Sempre con maggiore forza veniva avvertita la necessità di una programmazione nazionale entro cui collocare i singoli interventi di politica economica e quindi anche gli istituti dell'intervento straordinario destinato al Mezzogiorno.

Le prime esigenze di programmazione
Lo schema Vanoni (1955 - 1964) costituì il primo atto con cui venne utilizzato un approccio programmatico per disegnare linee coordinate di politica economica orientate verso l'espansione complessiva del sistema. L'attenzione maggiore della sua analisi era centrata sulla circostanza che "lo squilibrio Nord - Sud veniva a costituire una delle principali manifestazioni di inefficienza del sistema economico italiano". Prendendo lo spunto dalla constatata inefficienza dell'intervento della Cassa così com'era stato fino ad allora disposto, suggeriva una ripartizione degli investimenti pubblici nei settori propulsivi per il 48% al Sud e per il 52% al Nord.
Le linee di fondo della politica meridionalista non venivano intaccate ma si affermava l'esigenza che gli investimenti "venissero a costituire le infrastrutture e le economie esterne di un sistema economico autopropulsivo che ancora manca nel Mezzogiorno".
Indirizzi più precisi di quelli contenuti nello "schema" per una politica a favore delle aree meno sviluppate furono delineati in un documento successivo (pubblicato nel 1956): "Lineamenti del programma di sviluppo, dell'occupazione e del reddito in Italia", che aveva come scopo di ottenere una più vasta collaborazione all'attuazione dello "schema" da parte degli operatori economici. Si proponeva così per la prima volta l'esigenza di promuovere un processo di industrializzazione valendosi di una serie di misure ad hoc: dalla creazione di istituti di credito speciale, alla predisposizione di un sistema di incentivi, alla localizzazione degli investimenti delle industrie a partecipazione statale.
Fu comunque agli indirizzi emersi dallo "schema Vanoni" ed ai documenti collegati che si ispirò la successiva legge per il Mezzogiorno (Legge 29 Luglio 1957, n. 634) prevedendo l'istituzione dei "Consorzi per le zone industriali" e la localizzazione nelle regioni meridionali di una quota (60% dei nuovi investimenti e 40% degli investimenti globali) degli investimenti delle aziende a partecipazione statale, nonchè una politica d'incentivazione diretta ad attrarre le industrie private. E fu sempre al contenuto dei documenti economici legati al nome di Vanoni che, a partire dal 1955, si ispirarono i primi tentativi di utilizzare il programma come strumento di razionalizzazione delle scelte di politica economica e di organizzazione degli interventi su scala nazionale (dalle iniziative delle Regioni a statuto speciale ai piani di sviluppo della Calabria e della Campania, ai più generali piani di sviluppo regionale richiesti dal Ministero dell'industria nel 1959). In linea con le nuove, avvertite esigenze di programmazione, la specificazione dei criteri d'intervento per l'attuazione della legge 634 portò, con l'emissione di una circolare del Comitato dei Ministri per il Mezzogiorno, alla istituzione dei "piani regolatori dei Consorzi delle Aree di Sviluppo Industriale e dei nuclei di industrializzazione". Va rilevata tuttavia la netta contrapposizione tra la programmazione "territoriale" proposta dal Comitato dei Ministri per il Mezzogiorno e la programmazione regionale disposta dal Ministero dell'industria, che mettono in evidenza la sostanziale confusione sui ruoli e sulle competenze che i vari organi della Pubblica Amministrazione avrebbero dovuto assumere nella definizione di una politica programmata dello sviluppo.
Non si poteva comunque ancora parlare del sussistere delle condizioni per un'effettiva programmazione, poichè i piani sollecitati servivano solo ad individuare mere proiezioni di aumenti del reddito e dell'occupazione nelle aree considerate. Intanto il mercato meridionale, che la spesa addizionale avrebbe dovuto potenziare, in realtà perdeva concorrenzialità rispetto ai mercati che si andavano espandendo in altre regioni e principalmente nelle aree del triangolo industriale. Si avvertì così che la nuova, precaria situazione verso cui il problema del Sud andava degradando doveva essere affrontata con altri strumenti d'intervento.
Un nuovo agguerrito dibattito sulla "questione meridionale" nei primi Anni '60 confermò la vitalità delle due anime tradizionali e furono ancora prospettate due diverse concezioni dell'intervento statale nella vita economica. Da un lato si posero i sostenitori dei "tempi lunghi" (Vera Lutz, Einaudi) come dimensione necessaria ad assicurare alti tassi di sviluppo al sistema, conseguibili mediante la massima redditività degli investimenti destinati al Mezzogiorno nel breve e medio periodo; dall'altro i sostenitori di un intervento immediato e improrogabile in una situazione evolutiva, che secondo questa tesi avrebbe situato il Mezzogiorno in uno stato subalterno permanente senza una decisa azione di sostegno, rendendo praticamente incolmabile il recupero dell'economia meridionale in quella nazionale (Pastore, Spaventa, Cao Pinna).
Sulla tesi "neutralista", improntata sulla fiducia esclusiva accordata agli effetti autonomi e propulsivi del mercato, prevalse la tesi "interventista" di coloro che ritenevano indispensabile intensificare l'intervento straordinario nel Mezzogiorno, non tanto per superare, ma piuttosto per non accentuare e gradualmente ridurre lo squilibrio Nord - Sud (prevalsero, pertanto, anche le linee di pensiero portate avanti dalla nuova classe di meridionalisti: Graziani, Compagna, Fiore). Si affermò l'esigenza di rivedere le linee della politica economica e dell'intervento pubblico in economia affidando in modo più organico l'intera materia agli strumenti di una programmazione "Indicativa" (Nota Aggiuntiva presentata dal Ministro del Bilancio al Parlamento - 22 maggio 1962).
Le funzioni di determinazione dell'indirizzo generale in tema di pianificazione furono affidate ad uno speciale Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE), che si poneva come organo sovraordinato rispetto al Ministero del Bilancio ed alle sue competenze. Questo nuovo organo istituzionale ebbe la sua prima, parziale attuazione In virtù del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 aprile 1965. Quasi contemporaneamente si provvedeva alla nuova configurazione dell'assetto istituzionale dell'intervento pubblico nel Mezzogiorno (Legge 26 giugno 1965, n. 717).

Politica meridionalista e politica di piano
Esaurito il piano quindicennale (1950-1965), l'azione della Cassa venne articolata sulla base di piani quinquennali ispirati alle linee programmatiche adottate in sede governativa.
L'esame della legge 717 può costituire un punto di riferimento essenziale per esprimere un giudizio intorno alla capacità di tradurre in termini operativi le impostazioni politico-economiche emerse con la Nota Aggiuntiva. Si tratta in particolare di approfondire da un lato il nesso fra politica economica generale e strumenti ordinari d'intervento statale e speciale; dall'altro i temi del decentramento amministrativo e del modo in cui le autonomie locali si inseriscono nella gestione degli strumenti d'intervento statale.
La legge 26 giugno 1965, n. 717 si propone innanzitutto l'obiettivo di rendere più omogeneo ed efficace l'apparato dei pubblici poteri preposti all'attuazione dell'intervento pubblico nel Mezzogiorno mediante l'adozione di specifici "piani pluriennali di coordinamento" predisposti per coordinare gli interventi dello Stato e delle Regioni, di cui è prevista la successiva costituzione. Si perviene così all'unificazione degli strumenti impiegati con l'intervento ordinario e straordinario ed al rafforzamento dei poteri di indirizzo e di vigilanza del Governo sulla Cassa. L'attenzione per questo secondo gruppo di problemi determina la costituzione di un nuovo organo istituzionale. il Ministero per gli Interventi Straordinari nel Mezzogiorno, concepito come organo del Governo competente ad esercitare la direzione e il controllo della Cassa.
Più arduo invece risulta l'inserimento dell'azione degli organi preposti all'intervento speciale nel sistema istituzionale della programmazione economica globale. Le difficoltà vanno ricondotte soprattutto alla permanente incertezza in cui versa la c.d. politica di piano. In mancanza di leggi vigenti (anche se molti erano i disegni di legge depositati sulla materia in Parlamento), la legge 717 ritenne di trovare un valido punto di riferimento nelle grandi linee dell'assetto istituzionale enunciate nel Progetto di programma economico nazionale e nel Progetto sul nuovo ordinamento del Ministero del Bilancio approvati dal Consiglio dei Ministri (Atti Camera n. 2457 e 2606). Si spiega in questo modo il ricorso alla competenza del CIR (Comitato Interministeriale per la Ricostruzione, in prospettiva assorbito dal CIPE) per l'approvazione dei piani pluriennali di coordinamento per il Mezzogiorno.
La legge 717 propone anche il primo, concreto tentativo di dare corpo al discorso politico attorno all'articolazione regionale della programmazione, disponendo che le Regioni devono presentare proposte per gli interventi da attuare nei rispettivi territori. Si può notare come molti istituti vengono regolati col chiaro intento di anticipare l'impianto legislativo ed organizzativo della generale politica di piano.
L'ulteriore evoluzione della tematica meridionalista si coglie nella successiva legge 6 ottobre 1971, n. 853. Vengono innanzitutto soppressi i "piani poliennali di coordinamento" e sostituiti con i "progetti speciali di interventi organici". La sostituzione viene spiegata con l'esigenza di rendere gli interventi più elastici e adattabili alle situazioni particolari, in considerazione dell'esperienza negativa ricavata dal piano approvato il 1 o agosto 1966 (l'unico pubblicato), che è risultato generico e di difficile attuazione; in diversi punti astratto e rigido nei contenuti. Tuttavia anche l'esperienza dell'intervento a mezzo dei "progetti speciali" (al 31 dicembre 1975 ne erano stati approvati 30 per un importo complessivo di spesa di 1.883.184 milioni di lire, ma molti non furono portati a compimento per l'esaurimento dei fondi) non sembra abbia pienamente soddisfatto per il loro contenuto troppo particolare, che spesso si esauriva nella realizzazione di opere isolate e per la mancanza di coordinamento tra i diversi progetti e tra gli interventi dello Stato e quelli delle Regioni. Nè il potere di indirizzo esercitato dal CIPE è riuscito a garantire la centralità del problema del Mezzogiorno tra le grandi opzioni di politica economica generale.
La nuova disciplina introdotta con la legge 853 presenta comunque tre caratteristiche essenziali: a) l'assunzione, in sede di principio, dello sviluppo del Mezzogiorno a obiettivo fondamentale del programma economico nazionale; b) la partecipazione delle regioni meridionali alla determinazione ed all'attuazione degli interventi; c) la conseguente ristrutturazione delle competenze degli altri organi chiamati a realizzare la politica meridionalistica.
La presenza delle Regioni a statuto speciale e la costituzione delle Regioni a statuto ordinario, operante dall'aprile 1972, non hanno fatto venire meno l'esigenza di guardare al Meridione come unità territoriale ai fini dell'intervento straordinario, ma hanno certamente imposto una nuova organizzazione amministrativa regionale.
Si avverte in sostanza, in questo periodo, l'esigenza di elaborare un accordo politico tra Stato e Regioni per definire in comune la politica generale dell'intervento e l'utilizzazione delle Regioni per gli interventi diretti nelle materie di loro competenza. Un tema ancora insoluto, che finora ha sollecitato più azioni frenanti che stimoli promozionali nell'effettivo collegamento tra le grandi scelte nazionali e le concrete esigenze del Mezzogiorno.
Anche la nuova legge sull'intervento straordinario del 2 maggio 1976, n. 183 avverte chiaramente i limiti derivanti da questo problema. Viene riaffermata la necessità di inquadrare neIIa pianificazione nazionale lo sviluppo del Mezzogiorno utilizzando l'articolazione regionale delle competenze, ma non si va oltre le generiche affermazioni di principio. Viene semplicemente rafforzata e precisata la posizione del CIPE, che si riconosce come organo centrale della elaborazione e dello svolgimento della politica meridionalista in modo da indirizzare e coordinare gli interventi con gli obiettivi della programmazione nazionale.
Pertanto la legge 183, pur mantenendo i "progetti speciali", cerca di recuperare alla programmazione i diversi interventi attraverso la predisposizione di un disegno unitario espresso nel piano quinquennale. Ma l'inadeguatezza dello strumento prescelto è palesemente avvertibile nei progetti di riassetto dei maggiori centri urbani: Napoli e Palermo.
La Cassa subisce alcune modificazioni e si qualifica sempre più come strumento tecnico-esecutivo dell'intervento statale. In questa nuova configurazione risultano affievoliti i compiti d'istituto. La sua attività viene concentrata esclusivamente nella realizzazione dei "progetti speciali", nell'attività di studio, consulenza e assistenza tecnica alle regioni meridionali, nella realizzazione di Interventi infrastrutturali e di carattere finanziario. Di riflesso è prevista anche la riorganizzazione delle funzioni dei principali Enti ad essa collegati: Insud, Finam, lasm, Formez, Fime. In realtà le disposizioni occorrenti avrebbero dovuto essere emanate dal Governo in sede delegata, entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge (cioè entro il 9 agosto 1976) e, non essendo avvenuto, la delega è da considerarsi decaduta.
Relativamente alle competenze delle regioni meridionali, la legge 183 prevede che esse partecipino sia all'elaborazione dei programmi sia all'attuazione degli interventi. La partecipazione si realizza in modi diversi. Innanzitutto, per le deliberazioni riguardanti gli interventi straordinari, il CIPE è integrato di volta in volta dal Presidente della Regione direttamente interessata (si tratta di una partecipazione a carattere consultivo, non deliberante, altrimenti si verrebbe a modificare la formazione dell'organo e quindi la competenza del Governo). In secondo luogo, il CIPE deve tenere conto, nella elaborazione del programma, delle indicazioni e delle proposte del "Comitato dei rappresentanti delle regioni meridionali". Oltre al contributo per la redazione del piano quinquennale, il Comitato esprime, entro 40 giorni dalla richiesta, pareri sulle iniziative legislative e su tutte le decisioni da sottoporre al CIPE. La sua competenza è dunque particolarmente ampia e sarebbe stato opportuno precisarne la portata. Si tratta di una competenza consultiva che non vincola il CIPE; ma è evidente che quest'organo non può decidere prima dei 40 giorni, se non giunge il parere del Comitato: circostanza che in pratica si traduce in un rallentamento delle pratiche, come nel caso in cui viene richiesto il parere di conformità per la concessione degli aiuti finanziari. La disciplina degli aspetti istituzionali e funzionali dell'intervento straordinario risulta in sostanza fortemente mutata rispetto ai contenuti originari. Le direttive di attuazione sono ormai attribuite con competenze non sempre chiare al Governo, al Parlamento ed alle Regioni, anche se in alcuni organi viene accentuata la funzione amministrativa (Governo), in altri quella consultiva (Regioni) ed in altri ancora quella di controllo (Parlamento).
Si è dunque in presenza di una multiforme articolazione delle competenze, che attendono di essere meglio precisate e coordinate per uscire dallo stato confusionale e paralizzante della legislazione attuale.

Le prospettive della nuova disciplina
La problematica meridionalista si avvia pertanto ad acquistare nuovo vigore nel momento in cui si può considerare concluso il ciclo dell'intervento aggiuntivo, inteso come fattore modificativo dell'assetto statale in funzione di un mitico modello nazionale di sviluppo egalitario. Bisogna prendere atto che la complessa evoluzione legislativa fin qui prodotta (sia per orientare lo sviluppo generale dell'economia sia per stimolare più specificatamente la crescita del Mezzogiorno) ha avuto il merito di collocare il problema meridionale in una sistematica visione normativa di tipo unitario, cui però non ha corrisposto un altrettanto fervore unitario in sede di gestione amministrativa e di concrete direttive di politica economica. L'obiettivo di una evoluzione omogenea della crescita su scala nazionale resta ancora insoluto.
La concezione di un intervento nel Mezzogiorno non più prioritario in termini di recupero economico, ma centrale nel l'articolazione del riordino produttivo e dello sviluppo complessivo del sistema, sembra acquisita dalla coscienza politica. A ciò dovrebbe corrispondere l'abbandono della struttura macchinosa degli incentivi a carattere "aggiuntivo", posta in essere dalla legislazione iniziale (e mai abbandonata), per fare spazio a misure di sostegno settoriali e territoriali anche di tipo speciale, che vengano offerte alle imprese per ragioni di mera convenienza economica. Quindi l'uso articolato della politica fiscale e creditizia in primo luogo. La riduzione del divario Nord - Sud va intesa non come esigenza esclusiva di carattere sociale (difesa e aumento dell'occupazione), ma come necessaria forza propulsiva del nuovo ordine economico nazionale, che si cerca di accreditare. Se questa tesi (propugnata nel dopoguerra dai meridionalisti più lungimiranti) avesse prevalso in passato, le attuali prospettive economiche generali sarebbero pro a i mente meno oscure, poichè si sarebbe già costituito un tessuto economico omogeneo che avrebbe reso meno profondi i cambiamenti, che in un contesto di crisi generalizzata ora si devono realizzare.
Le incognite del sistema attuale com'è noto sono numerose: attraverso la ristrutturazione e riconversione dell'apparato produttivo si realizzano nuove strategie d'impresa e quindi un nuovo ordine economico. E' un passaggio imposto dall'avvento dell'elettronica e dalla rivoluzione tecnologica che ne consegue.
In questo tumultuoso e dinamico rinnovamento della logica mercantile bisogna evitare che il dinamismo spontaneo espresso dal tessuto sociale meridionale venga di nuovo ingabbiato in una società burocratica, economicamente stagnante, ad emigrazione crescente e ricchezza calante. Una impostazione in termini nuovi della "questione" è possibile purchè a tutti i livelli si avverta l'obbligo di situare le linee del futuro sviluppo economico del Mezzogiorno all'interno dell'evoluzione del sistema, ponendole come condizione per l'attuazione delle tendenze che esso esprime.
I costi economici e sociali della concezione padanocentrica dello sviluppo industriale sono ora evidenziati da almeno tre ordini di problemi: gli effetti negativi della congestione aziendale sull'insufficiente produttività del sistema, la scarsa diversificazione delle attività produttive, i disagi dell'eccessiva urbanizzazione nelle aree metropolitane delle città industriali.
Questa negativa esperienza suggerisce l'avvio di un processo durevole di riduzione del divario Nord - Sud, ricercato come necessaria opzione tecnico-economica che consenta alle regioni meridionali di acquisire un grado di efficienza operativa in armonia con l'evoluzione generale del sistema. In primo luogo occorre rimuovere alcune idee frustranti che circolano con insistenza nella società meridionale. Ad esempio la convinzione che i limiti dello sviluppo al Sud siano imposti dal grado di dipendenza che la sua economia ha rispetto a quella del Nord. Va preso atto che una dipendenza in questo senso c'è sempre stata (e non poteva essere altrimenti) e, per certi aspetti, ha segnato i tratti caratteristici della "questione". I rischi impliciti in questa posizione sono dati dalla ricerca di una indistinta unità "meridionalistica" che tende a situarsi in posizione contrapposta alla cultura del Nord industriale. In questo modo si finisce per restare indifferenti, se non estranei, di fronte ad episodi di portata dirompente, come la ristrutturazione e riconversione industriale che stiamo vivendo. Occorre invece avere chiara consapevolezza del fatto che l'industrializzazione del Mezzogiorno e la riconversione industriale sono sinonimi (Purtroppo la Legge 675 del 12 agosto 1977 e seguenti, che disciplinano la materia, sono in chiaro contrasto con la logica meridionalistica per il disposto frazionamento dei centri decisionali e delle riserve disponibili) e che questo risultato può essere conseguito soltanto con una concreta politica unitaria di programmazione, che risulta peraltro ampiamente istituzionalizzata nelle sedi tecniche.
Un altro equivoco ricorrente attiene al rinnovamento del Mezzogiorno, cercato attraverso "meccanismi autonomi di sviluppo". Anche questo concetto nasconde in fondo tentazioni separatiste (velleitarie) che serpeggiano in vasti strati della società meridionale. In realtà il ritmo e l'ampiezza dello sviluppo non sono mai autonomi, poichè alla loro realizzazione concorrono fattori endogeni ed esogeni che stimolano e orientano le direttrici dell'industrializzazione, dello sviluppo agricolo e del terziario (la cui qualificazione non è sostitutiva, ma complementare, rispetto alla crescita industriale).
La riflessione sullo stadio attuale della "questione" passa quindi attraverso la revisione critica di alcuni assunti e miti, che finora l'hanno egemonizzata, per consentire l'adozione di un quadro interpretativo capace di dare contributi reali alla battaglia nazionale, che verrà condotta negli Anni '80 per la nuova articolazione dello sviluppo. Si tratta di porsi di fronte alle esigenze d'intervento delle regioni meridionali utilizzando criteri di valutazione scientifici e razionali, più che sterili rivendicazioni emotive di rivalsa.
Se l'aumento del reddito nazionale si annuncia vicino allo zero, se una quota rilevante di capitali dovrà essere manovrata per rinnovare l'attuale apparato produttivo, se si restringono i margini dell'intervento pubblico per gli effetti destabilizzanti provocati dall'inflazione, non per questo deve diminuire l'impegno a perseguire la riduzione del divario. Tale impegno va sicuramente riqualificato per eliminare la politica dei sussidi improduttivi e potenziare le forze di rinnovamento dell'economia attraverso il conseguimento dell'obiettivo meridionalistico.
Essendo pertanto situati il Centro-Nord e il Mezzogiorno in posizione concorrenziale rispetto all'utilizzo degli stessi strumenti e delle stesse risorse (fondo per gli investimenti e l'occupazione, fondo per la riconversione, fondo regionale per lo sviluppo), non si può più commettere l'errore di definire le linee generali della crescita secondo le direttrici di minore resistenza formulate dai centri direzionali delle imprese ed avallate in sede politica, per poi adottare residue misure di sostegno volte a ridurre il divario. Il futuro dell'industria nazionale va impostato oggi nel suo insieme e collocato in un quadro macroeconomico che veda diminuire la popolazione nel Nord ed aumentare quella del Sud.
Questa divaricazione non è di poco conto e di per sè sarebbe sufficiente a polarizzare l'attenzione sulla "questione meridionale" per rapportare ad essa i disegni strategici della crescita complessiva, se a ciò non concorressero anche utili programmi di attività industriale in riordino o in espansione.
Le grandi decisioni di politica economica e finanziaria devono essere dunque finalizzate in prevalenza allo sviluppo del Mezzogiorno (per la maggiore concentrazione della domanda di lavoro e per il potenziale superiore di redditività degli investimenti nel medio periodo, ed in questa prospettiva assume grande rilievo il coordinamento delle azioni conseguenti, che dovrà essere attuato dalle singole amministrazioni centrali e regionali.
La nuova disciplina (Camera dei Deputati: Disegni di Legge n. 1973, 2261, 2844), proiettata nel prossimo decennio, pur mantenendo l'istituto dei "progetti speciali" come strumento prioritario d'intervento, tende ad operare una distinzione tra progetti interregionali (la cui attuazione verrebbe affidata alla Cassa) e progetti regionali (affidati invece direttamente alle Regioni o ad altri Enti minori con l'assistenza della Cassa per la progettazione e l'esecuzione delle opere). A nostro avviso rimane però ancora macchinoso il meccanismo decisionale, in cui si accavallano competenze centrali e regionali, con procedure non sempre chiare e coerenti.


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29) M. Carabba: Per la nuova legge per il Mezzogiorno; Economia e Territorio, Roma, 1978.
30) G. De Rita: Lo Stato dei ministri ha soppiantato lo Stato di sviluppo; Corriere della Sera, 17 marzo 1981.
31) G. Chiaromonte: Riflettendo sul Mezzogiorno vecchio e nuovo; Rinascita, 1981, n. 37.
32) Svimez: Rapporto sull'economia del Mezzogiorno; 1981.
33) G. Chiaromonte: Sì, resta ed è grave la questione meridionale; Rinascita, 1982, n. 3.


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