1. L'incalzare dei dissesti bancari, dovuti ad una serie di cause internazionali ed interne - prolungati periodi di disordini monetari, introduzione dei cambi flessibili, crisi petrolifere, collasso di paesi in via di sviluppo fortemente indebitati nei confronti della banche commerciali - ha investito enti creditizi di diversa natura, dalle casse di risparmio alla grandi banche di credito ordinario. Dopo la caduta della Penn Central, della Franklin National Bank, della Boston Trust, l'anno 1984 viene considerato un anno drammatico con 63 fallimenti (nell'ottobre 1984).
Si calcola, inoltre, che vi siano almeno 700 istituti di credito in difficoltà e, perciò, in osservazione. Le vittime più illustri sono la Financial Corp of America, la Continental lllinois, la First Chicago.
Il terremoto che sta scuotendo il sistema bancario USA ha messo in evidenza alcuni punti di debolezza - o quanto meno di ripensamento - della già collaudata struttura di questa istituzione. Ci si domanda, pertanto, come si possa garantire la stabilità ed insieme la selettività, come sia possibile evitare che l'eccessiva sicurezza si risolva in comportamenti disinvolti, che intaccano l'efficienza bancario. Il Congresso sta ora esaminando un rapporto, che esso stessa ha sollecitato, che sembra orientato nel senso di far pagare di più alle banche che presentano caratteristiche di mis management e di maggiore rischiosità e di responsabilizzare maggiormente i depositanti.
Anche in Europa, nei Paesi della Comunità, contemporaneamente all'insorgere di questi fattori di destabilizzazione del sistema internazionale, si sono verificati numerosi casi di cedimenti bancari o di veri e propri crack, come quello della Herstatt in Germania, e, conseguentemente, sono stati posti in essere o sono stati potenziati meccanismi di garanzia.
A livello comunitario, dopo il fallimento della proposta di una Assicurazione depositi unica per tutti gli Stati membri, la Commissione ha elaborato una specifica Direttiva che disciplina "il risanamento e la liquidazione degli enti creditizi" e che prevede, al capitolo relativo al rimborso dei depositanti, misure atte ad un loro trattamento equo nei vari Paesi CEE, limitandosi ad una raccomandazione perchè venga effettuata l'istituzione di un sistema di garanzia nei Paesi che ne sono ancora sprovvisti.
Nella Repubblica Federale tedesca il fondo già esistente è stato potenziato nel 1974; nei Paesi Bassi un fondo è stato creato nel 1979; in Gran Bretagna, la legge bancaria del 1979 ha introdotto un programma di tutela dei depositi che è entrato in vigore nel 1982; in Francia è stato creato un Fondo nel 1980 e la legge bancaria, modificata nel 1984, contempla espressamente alcune possibilità d'intervento della Banca Centrale; nel Belgio il meccanismo esistente, l'istituto di risconto e garanzia, è stato potenziato da un fondo di riserva straordinaria a partire dal 1975, mentre dall'inizio di quest'anno il Fondo stesso è alimentato annualmente da un contributo delle banche aderenti.
La maggiore attrazione che i Paesi europei hanno manifestato nei confronti delle nuove insorgenze, nel prendere iniziative o nel rivedere quelle esistenti in tema di tutela dei depositi è certamente significativa di un certo progresso, ma ancora non consente di prevedere quando si potrà pervenire a comportamenti uniformi comunitari.
Si tratta di un quadro non ancora definito in corso di evoluzione con caratteristiche tuttora differenziate circa la natura giuridica delle istituzioni (pubblica o privata, obbligatoria o volontaria), gli organi di controllo (Banca Centrale o fondi interbancari), le forme di intervento (liquidità, risanamento, rimborso depositi), la base contributiva (depositi, patrimonio), i soggetti ammessi alla garanzia, i limiti della copertura, le condizioni di ammissione.
Occorre rilevare, tuttavia, come caratteristica comune, che la maggior parte di tali organismi prendono in considerazione prevalentemente il rimborso dei depositanti in caso di fallimento, rimborso, peraltro, limitato ai depositi di minore entità, con esclusione generalizzata per i depositi interbancari.
L'impressione che se ne ricava è che, in sostanza, queste forme di garanzia sono state utilizzate, finora, soltanto in pochi casi specialmente in Francia ed in Inghilterra. In Germania e Francia occorre tener presente l'esistenza di fondi che operano nell'ambito di singole categorie di aziende di credito. Nel primo Paese per le casse si risparmio, per le banche popolari e per le casse rurali; in Francia soprattutto per il settore delle cooperative di credito.
In alcuni Paesi, come la Germania e la Francia i fondi sono gestiti dalle rispettive associazioni bancarie, in Inghilterra ed in Olanda dalla Banca Centrale, nel Belgio da un Istituto autonomo di diritto pubblico (istituto di risconto e garanzia).

2. Per quanto concerne l'Italia, una ricognizione dei provvedimenti del '26 e del '36 e della Costituzione del '47, sottolinea, in particolare, il principio della garanzia indiretta che è alla base della legge bancaria, in forza del quale si mira a salvaguardare essenzialmente il buon governo del credito e delle istituzioni creditizie. Il depositante, cioè, è garantito con misure e provvedimenti ex ante, rivolti ad impedire che si possano verificare dissesti bancari.
Va espresso, altresì, un giudizio nettamente positivo sugli interventi operati dal 1936 al 1974. In tale periodo il sistema creditizio si è ridotto di 957 unità (da 2.049 aziende a 1.085), di cui 253 a seguito di liquidazione coatta amministrativa e revoca all'esercizio del credito, 307 per incorporazioni e 363 per liquidazioni ordinarie. Nessuna grande azienda di credito fu coinvolta in crisi bancarie prima del 1974; solo a partire da tale anno, si sono verificati i casi più clamorosi: 1974, Banca Finanziaria Italiana; 1977, Italcasse; 1980, Banca Fabbrocini; 1981, Banca Steinhauslin; 1982, Banco Ambrosiano. Questo processo di assestamento e di razionalizzazione ha avuto luogo, nel complesso, specie nel periodo dal '36 al '74, senza traumi, con l'integrale garanzia del depositante e, quello che più conta, salvaguardando la stabilità e la credibilità del sistema. Occorre sottolineare, altresì, che pur attraverso queste sostanziali modifiche nella struttura del sistema, non è stata intaccata la sua caratteristica pluralistica, che è essenziale in un sistema economico decentrato, diversificato.
I fatti nuovi, che inducono anche il nostro Paese a porsi il problema di rafforzare le strutture difensive delle imprese bancarie e dei depositi, vanno ricercati non solo nei fattori di destabilizzazione finanziaria internazionale, che si trasmettono rapidamente al mercato interno, ma anche in alcuni specifici elementi nazionali, come l'aumento della rischiosità e la dequalificazione degli impieghi, che possono fare ipotizzare una tensione negli equilibri bancari.
D'altra parte, va sempre più emergendo la difficoltà di continuare ad utilizzare gli strumenti tradizionali d'intervento e di ristoro (concessione di sportelli bancari e anticipazioni agevolate) sia in seguito alla nuova metodologia per i piani di sportelli, che sarà definitivamente superata dalla liberalizzazione comunitaria per il 1989, sia a causa della prospettata incompatibilità di mantenere in vita il D.M. 27.9.1974, che prevede le anzidette anticipazioni.
In questo clima, specie dopo i casi della Banca Finanziaria Italiana e del Banco Ambrosiano, che hanno avuto risvolti scandalosi ed emotivi, è maturata l'iniziativa del Governatore della Banca d'Italia all'Assemblea dell'Associazione Bancaria Italiana del 26 giugno 1984.
In seguito a tale iniziativa, l'Associazione Bancaria Italiano, verso la fine del 1984, ha messo allo studio il problema della costituzione di un fondo interbancario di garanzia, anche con la collaborazione di un apposito Gruppo di studio. I lavori, condotti con grande impegno ed alacrità, hanno consentito di acquisire alcuni orientamenti di carattere generale come quello, fondamentale, attinente al ruolo del Fondo che dovrebbe avere carattere integrativo e complementare degli interventi delle autorità monentarie e creditizie, rafforzando le strutture difensive esistenti e potenziando l'attuale sistema. la Banca d'Italia continuerebbe a disporre degli attuali strumenti di intervento, compreso un eventuale surrogato del D.M. 27.9.1984, cosiddetto Decreto Sindona, nell'ipotesi in cui questo fosse soppresso.
Alcuni obiettivi di interesse generale: la stabilità del sistema e la difesa da crisi a catena sono e restano di competenza delle autorità monetarie e creditizie. Anche per la sfera operativa del Fondo, l'indirizzo sarebbe quello di limitarne l'intervento al risanamento dell'impresa bancaria, quando questa sia assoggettata all'amministrazione straordinaria ed al rimborso dei depositi quando l'azienda di credito sia stato sottoposta alla liquidazione coatta amministrativa.
Data l'enorme importanza dell'iniziativa, che rappresenta un evento profondamente innovativo ed una svolta nella legislatura e nella struttura del nostro ordinamento creditizio, restano ancora alcune questioni da definire come quella della natura giuridica del Fondo, del sistema di copertura dei depositi, delle condizioni di ammissione al fondo, del costo e del trattamento fiscale per le aziende di credito aderenti, elementi questi ultimi essenziali per una definitiva valutazione e decisione.
Occorre anche ricordare che i lavori in corso per la costituzione di un Fondo interbancario di garanzia dei depositi non possono prescindere, peraltro, dalle iniziative parlamentari, quasi parallelamente promosse, intese, da un lato, alla soppressione del Decreto Ministeriale 27/9/1974 e, dall'altro, a richiedere una disciplina legislativa per la tutela dei depositi. Il Governo ha già comunicato al Parlamento lo stato dei lavori del costituendo Fondo ed i criteri di funzionamento dello stesso.
Comunque, una condizione appare pregiudiziale ed irrinunziabile: limitare al minimo l'onere della nuova struttura, che incide sui conti economici delle imprese bancarie e può creare costi sociali aggiuntivi con una generale lievitazione del prezzo del credito, dell'intermediazione, dei servizi bancari, e, quindi, in definitiva, con un effetto negativo sull'efficienza del sistema stesso. Ad ogni modo, va riaffermato, ancora una volta, che la stabilità e la credibilità del sistema si pongono come interesse generale prioritario.